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    泌阳县人民政府关于推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式的实 施 意 见—泌政〔2018〕7号
      作者:管理员   点击:1054

    镇人民政府、街道办事处,县政府各部门:

    为充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,进一步拓宽城镇化建设融资渠道,鼓励和引导社会资本通过PPP模式参与我县公共服务领域和重大基础设施的投资运营,完善财政投入及管理方式,提高公共产品质量,提升公共服务水平,根据国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)、国务院办公厅《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发〔2015〕42号)、财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)、财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财〔201787号)《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)、《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(财金〔2018〕23号)河南省人民政府《关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》(豫政〔2014〕89号)等文件精神,结合我县实际,提出如下实施意见:

    一、总体要求

    深入贯彻落实党的十九大精神,按照“政府主导、社会参与、市场运作、规范有序的总体要求,改革创新公共服务领域供给机制,在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作模式,通过建立公平的市场运行环境和合理的投资回报机制,鼓励和引导社会资本积极参与,建立投资、补贴与价格的协同机制,形成投资主体多元化、建设方式多样化、运营服务市场化的新格局,进一步推动公共服务从政府供给向合作供给、从单一投入向多元投入、从短期平衡向中长期平衡转变,不断提高公共服务的效益与质量,多渠道满足人民群众各方面需求。

    二、实施原则

    一是科学决策原则。要开展物有所值评价和财政承受能力论证,根据不同区域、不同行业特点,做好项目识别工作,统筹评估和控制项目的财政支出责任,有针对性地运用差别化的政策手段,采取灵活有效的激励措施,分批发布、分类推进、全面展开。科学指导和监督项目的全生命周期,保证项目实施质量,严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资。

    二是公开透明原则。要实现项目信息的及时发布与投资需求的有效对接,推动市场信息对称和充分公平竞争。要依法及时、充分披露项目实施方案、招标投标、采购文件、项目合同、工程进展、运营绩效等相关信息,切实保障公众知情权,主动接受社会监督,维护公共利益。依照相关法律法规,公平择优确定社会投资人,实现各类社会资本平等参与、投资回报科学合理、运作公开透明。加强政府监管,将政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步有机结合,确保公共利益最大化。

    三是合理回报原则。建立健全PPP项目激励相容机制,综合考虑项目财务效益和社会效益,通过动态调整收费定价或政府补贴,确保社会资本合理回报,项目可持续运营。同时,建立严格的绩效评价机制,对提供的公共服务质量和资金使用效率等进行综合评价,确保项目建设运营达到预期效果。要充分挖掘PPP项目后续运营的商业价值,鼓励社会资本创新管理模式,提高运营效率,降低项目成本,提高项目收益。要建立动态可调整的投资回报机制,根据条件、环境等变化及时调整完善,防范政府过度让利。坚持必要、合理、可持续的财政投入,有序推进项目实施,原则上每一年度全部的PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%,防止因政府支付责任过重加剧财政收支矛盾。对于政府性基金预算,可在符合政策方向和相关规定的前提下,统筹用于支持PPP项目。

    四是诚信守约原则。在平等协商、依法合规、规范实施的基础上,按照权责明确、规范高效原则订立项目合同。严格执行合同条款,牢固树立法律责任、契约精神和信用意识,保证合作各方合法权益,无故违约须承担相应责任。

    三、实施范围

    PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的基础设施、公共服务类项目。优先选择一些投资规模相对较大(原则上不低于1.5亿元)、市场化程度相对较高、技术发展比较成熟、收益比较稳定、价格调整机制相对灵活、合作期限较长(一般为10-30年)的领域推广运用PPP模式。按照行业主要有以下5类:

    1.交通运输类:包括公路、桥梁隧道、铁路、民航、水运、高速公路、公交系统等;

    2.市政公用事业类:包括市政道路、市政桥梁、轨道交通、停车场、地下综合管廊、海绵城市建设、城市黑臭水体整治、供水、排水及污水处理、供气、供热、供电、园林绿化、垃圾处理、农村污水垃圾治理等;

    3.综合开发类:包括城镇综合开发、环境综合治理、保障性安居工程、智慧城市等;

    4.农林水利及环境保护类:包括农业、林业、水利领域的基础设施建设,大气、水、土壤等环境污染防治;湿地、森林等生态保护等;

    5.社会事业与其他类:包括教育、科技、文化、旅游、医疗卫生、养老、体育等领域的基础设施和公共服务。

    四、实施流程

    1.征集遴选项目。政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起,以政府发起为主。各行业主管部门每年应从重点建设项目中,优先遴选一批市场化程度高、技术发展比较成熟、收益比较稳定、价格调整机制相对灵活、合作期限较长的PPP项目向社会资本推介。政府发起PPP项目的,由行业主管部门提出项目建议,项目实施机构编制项目实施方案,提请同级财政部门开展物有所值评价和财政承受能力论证。县直行业主管部门按照各自职责,分别从市政基础设施、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、体育、旅游等公共服务领域中遴选,审核和汇总PPP潜在项目,及时向财政部门推荐。新建、改建项目要纳入城市总体规划和各类专项规划,新建项目应做好立项、可行性论证等各项前期工作。

    社会资本发起PPP项目的,由社会资本向行业主管部门提交项目建议书,经行业主管部门审核同意后按程序上报。

    2.加强评估论证。财政部门制定年度和中期PPP项目实施计划,对储备项目库中拟列入年度实施计划的PPP备选项目,财政部门会同行业主管部门根据项目实施方案共同对物有所值评价报告从定性和定量两方面进行审核,主要是对项目的定价调价机制、责任风险分担、产出质量与效益、绩效目标实现、运营维护成本、融资方案等进行重点评估。物有所值评价审核未通过的,项目实施机构可对实施方案及物有所值评价报告进行调整后重新提请财政部门和行业主管部门审核。

    经审核通过物有所值评价的项目,由财政部门组织对项目财政承受能力论证报告进行审核。财政部门要结合项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素,对政府付费或政府补贴的项目,开展财政承受能力论证,出具财政承受能力论证报告审核意见,必要时可委托专业机构提供咨询服务。财政部门会同行业主管部门统筹项目成熟度、可示范程度等因素,建立PPP项目开发目录,分批次向社会公布年度PPP实施备选项目。

    3.编制实施方案。政府或其指定的有关职能部门和事业单位可作为项目实施机构,负责项目准备、采购、监管和移交等工作。对通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目,项目实施机构应根据物有所值评价和财政承受能力论证审核结果完善项目实施方案,报同级政府审核批准。实施方案应包括但不限于:项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择以及应当明确的其他事项等。

    4.社会资本采购。PPP项目实施方案经本级人民政府审核同意后,项目实施机构按照《政府采购法》、《招标投标法》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》等相关法律法规及规范性文件,通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等多种方式,公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。项目实施机构可以依法委托采购代理机构办理采购。根据项目需求必须采用单一来源采购方式的,应当严格符合法定条件和程序。

    政府或授权实施单位在项目前期论证阶段,要对有意向参与项目合作的社会资本开放,促进社会资本积极参与项目前期工作;要鼓励和引导金融机构提前介入,为项目提供融资、保险等服务。财政部门应当加强对PPP项目采购活动的支持服务和监督管理,依托政府采购平台和市财政局PPP信息平台,及时充分向社会公开PPP项目采购信息,确保采购过程和结果公开透明。

    5.严格合同管理。项目实施机构要按照财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号)和国家发展改革委《政府和社会资本合作项目通用合同指南》等要求,与项目合作伙伴在平等协商、依法合规的基础上订立项目合同。PPP合同正式签订前,项目实施机构应将PPP合同提交行业主管部门、财政部门、法制部门等相关职能部门审核后,报同级人民政府批准。项目合同应包括但不限于以下内容:项目内容、合作模式及相关特许经营权内容、成立PPP项目公司事项、投资、作价及收益、风险责任分担、绩效指标及评价机制、监督机制、退出及项目移交机制、违约责任、争议解决方式、各方认为应该约定的其他事项。在订立具体合同时,要针对项目特点完善合同条款,确保合同内容全面、规范、有效。

    6.强化项目实施。项目实施机构要会同项目主管单位、财政等部门按合同约定,督促PPP项目各方按时足额出资设立项目公司。项目公司应保证按时完成项目融资并履行建造、运营、维护和移交等合同义务,确保工程质量。项目运行期间,项目实施机构要按合同约定和项目绩效考评情况向项目公司支付费用,并执行约定的奖励条款或惩处措施。需要进行合同调整的,应根据项目运营情况、公众满意度等,适时调整价格、收费标准、财政补贴、租金等,确保回报合理、项目可持续运营。

    政府同意纳入中期财政规划的PPP项目,由行业主管部门按照预算编制程序和要求,将合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金收支纳入预算管理,报请财政部门审核后纳入预算草案,经本级政府同意后报本级人民代表大会审议。财政部门和项目实施机构应建立政府和社会资本合作项目政府支付台账,严格控制政府财政风险。项目实施机构应根据项目合同约定,监督社会资本或项目公司履行合同义务,定期监测项目产出绩效指标,编制季报和年报,并报财政部门备案。

    项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估,重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性;及时评估已发现问题的风险,制订应对措施,并报财政部门备案。

    7.规范项目移交。项目移交时,项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。项目合作期满前,项目公司应清偿项目公司所有债务;项目合作期满,项目公司依据合同约定向政府移交项目,要明确移交项目的过渡期、范围和标准、程序、质量保证及违约责任,做好移交资产的评估、性能测试及资金补偿,办妥法律过户和管理权移交手续。项目移交时,项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组,根据项目合同约定与项目公司确认移交情形和补偿方式,制定资产评估和性能测试方案,代表政府收回项目合同约定的资产。项目移交完成后,财政部门应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、PPP模式应用等进行绩效评价,并公开评价结果。

    五、退出机制

    1.PPP项目的退出条件。因不可抗力、合同主体违约或其它情形导致合同无法履行的,PPP项目可以终止退出。

    2.PPP项目的退出流程。发生合作项目退出情况时,项目主管部门、项目实施机构会同财政部门制定退出方案,报同级政府批准,并做好临时接管工作,保证项目设施持续运行和公众利益不受侵害。项目违约方应承担合同规定的责任。项目主管部门和财政部门应依托各类产权和股权交易市场,为社会资本提供多元化、规范化和市场化的退出渠道。

    六、配套政策

    1.特许经营。允许投资人通过公开竞争方式在交通运输、水利、环境保护、市政工程等公共服务领域获得特许经营权利。项目实施机构会同法制、财政、发改、住建、交通运输、国土、环保、水利等有关部门对特许经营项目实施方案进行审查。经审查通过的,各部门根据职责分别出具书面审查意见。项目实施机构综合各部门书面审查意见,修改完善特许经营项目实施方案,报同级人民政府审定。特许经营期根据行业特点、规模、经营方式、投资回报所需时间等因素确定,一般不低于10年,不超过30年。

    2.价格调整。实行市场调节价的产品和服务,由项目法人自主定价,自负盈亏。实行政府定价或政府指导价的,按照补偿成本、合理收益、节约资源、优质优价、公平负担的原则进行定价。执行政府定价或政府指导价后无法收回成本和取得合理收益的,可按协议约定与政府进行经济结算。健全公共服务价格调整机制,完善政府价格决策听证制度,广泛听取社会资本、公众和有关部门意见,确保定价调价的科学性。及时披露项目运行过程中的成本变化、公共服务质量等信息,提高定价调价的透明度。

    3.财政补贴。对项目收入不能覆盖成本和收益,但社会效益较好的PPP项目,财政部门可给予适当补贴,财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据,综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定。财政部门要从补建设补运营逐步转变,探索建立动态补贴机制,将财政补贴等支出分类纳入政府预算,并在中长期财政规划中予以统筹考虑。在重大水利工程建设运营、海绵城市试点、地下综合管廊试点、公共租赁住房以及市政公用领域,财政部门要会同有关部门组织符合条件的项目,优先运用PPP模式,争取获得中央、省级财政补助与优惠政策。  

    4.融资支持。鼓励引导金融机构参与PPP项目,拓宽项目融资渠道。探索由政府授权投资机构作为发起人,吸引金融机构、社会资本等共同设立城市建设发展基金,通过股权投资的方式支持城市基础设施、公共服务设施和城镇化建设。鼓励符合条件的项目运营主体在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、短期融资券、项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据、非公开定向债务融资工具(PPN)、私募债等直接债务融资工具融资。

    5.资源配置。实行多样化土地供应,保障项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目,可按划拨方式供地,划拨土地不得改变土地用途;建成的项目经批准可以抵押,土地使用权性质不变,待合同经营期满后,连同公共设施一并移交政府;实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的,要依法办理土地有偿使用手续;不符合划拨用地目录的项目,以租赁方式取得土地使用权的,租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理;以作价出资或者入股方式取得土地使用权的,应当以县政府作为出资人,制定作价出资或者入股方案,经县政府批准后实施。对无法在合理期限内收回成本,且政府无法承担巨额补贴的项目,可按相关规定将商铺、冠名等经营权配置给项目,弥补建设投资成本。

    6.项目审批。行业主管部门负责本行业PPP项目的征集、筛选、申报工作;县财政局负责全县PPP项目的征集、申报工作,组织对PPP项目进行物有所值评价、财政承受能力论证和绩效评价等工作;县发改委负责项目立项审批工作;县规划局、环保局、国土资源局做好规划论证、环保论证、用地收储、划拨、出让等工作;政府采购办公室、公共资源交易中心负责政府采购工作;县审计局负责监督纠正项目运作前的合法性、规范性,审计项目完成后的财政投入资金的真实、效益性;县政府法制办负责PPP项目相关合作协议的审查各职能部门要简化审批手续,优化办理程序,主动加强服务,合力推进PPP项目前期准备工作。

    鼓励社会资本投资人提前介入项目前期工作。社会资本投资的基础设施建设项目经认可后可进入行政审批“绿色通道,优先审核、审批,实行限时办结。进一步减少审批环节,建立项目实施方案联评联审机制,提高审查工作效率。项目合同签署后,可并行办理必要的审批手续,对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。

    7.存量转化。鼓励对存量项目(包括已竣工项目和在建项目)进行PPP模式的探索。各项目单位要筛选适合实施PPP模式的优质项目,积极运用转让运营移交(TOT)、改建运营移交(ROT)等方式,将存量公共服务项目转型为PPP项目,引入社会资本参与改造和运营,在征得债权人同意的前提下,将政府性债务转换为非政府性债务,减轻地方政府的债务压力,腾出资金用于重点民生项目建设。

    8.防控风险。财政部门要根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出,对政府付费或提供财政补贴等支持的项目进行财政承受能力论证。在明确项目收益与风险分担机制时,要综合考虑政府风险转移、支付方式和市场风险管理能力等因素,量力而行,减少政府不必要的财政负担,切实防范和控制财政风险。项目实施不得采用建设—移交方式。

    七、保障机制

    1.加强组织领导。为加强对全县PPP工作的领导,县政府决定成立泌阳县政府和社会资本合作(PPP)项目实施工作领导小组,由县长担任组长,由常务副县长、相关副县长为副组长,相关部门领导作为成员,统筹安排全县PPP工作总体规划和进度,统一领导和推动各部门开展PPP工作,领导小组办公室设在县财政局

    驻马店市人民政府关于推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式的实施意见》的文件精神,应在财政局设立政府和社会资本合作(PPP)管理中心,管理中心应承担政府和社会资本合作的政策研究、项目储备、项目评估、信息管理、宣传培训等工作任务。县财政、编办要按照机构编制总量控制、政事分开的有关规定要求和工作实际需要,为承担PPP具体事务工作提供必要的机构编制。财政局PPP管理中心应充实业务理论精、专业能力强、综合素质高的人员,专职、专责、专岗做好全县的PPP业务指导工作。各行业主管部门要结合本行业特点,积极探索运用PPP模式提供公共产品和公共服务,完善相关监管制度体系。

    2.确保合法权益。要有效打破社会资本进入公共服务领域的各种不合理限制,实行统一市场准入,创造平等投资机会。树立平等协商的理念,按照权责对等原则合理分配项目风险,按照激励相容原则科学设计合同条款,实行价格和补贴动态调整机制,充分保障社会资本获得合理收益。  

    3.建立奖惩激励机制。对项目建设工期和奖励约束进行明确约定。合理确定支付机制,督促项目建设按期完工并提供符合要求的公共产品或服务。对项目公司提供公共产品或服务的工期压缩、质量超过合同标准以及采用新材料新工艺导致成本大幅下降等事项,可按合同条款进行奖励;若提供产品或服务的质量、工期、成本、安全生产等不符合合同标准,应按合同条款予以惩罚,并督促项目方按合同规定整改达标。

    4.健全财政管理制度。建立完善PPP项目的财政管理和会计制度,按照摸清底、算好账、优化风险分配、提高运营效率的原则,针对政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同支付机制,将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等纳入财政年度预算或中期财政规划。存量公共服务项目转型为PPP项目过程中,应依法进行资产评估,合理确定价值,防止公共资产流失和贱卖。项目实施过程中政府依法获得的国有资本收益、约定的超额收益分成等公共收入应上缴国库,实行收支两条线管理。

    5.加大监督管理力度。各相关部门要加强对项目公共产品及公共服务质量和价格的监管,建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制。将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩,并将绩效评价结果作为调价和财政拨付资金的重要依据,确保实现公共利益最大化。要督促投资人严格遵守环保、用地、节能、质量、安全等规定,指导企业建立规范的产权、财务、用工等制度,依法经营,充分披露项目实施相关信息,切实保障公众知情权,接受社会监督。投资人要加强建设项目质量安全管理和造价控制,严格控制建设项目工期,严格执行项目法人责任制、工程监理制、合同管理制、招投标制等。

    6.加大宣传培训力度。各新闻单位要大力宣传我县鼓励和引导社会资本参与基础设施和公共服务领域PPP合作模式的有关政策和措施,让社会资本充分了解参与方式、运作方式、盈利模式、投资回报等相关政策,提高社会资本对PPP模式的认可度。财政局要通过专题培训、专家讲座、政策解读、案例讨论等方式,不断提升业务操作人员对PPP模式的认识水平和运用能力,提高项目决策的科学性、管理的专业性以及实施效率。

     

     

     

     

     

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